【调研报告】天水古城立法保护问题调研报告
天水具有8000多年的文明史、3000多年的文字记载史和2700多年的建城史，是人文始祖伏羲的诞生地和华夏文明的重要发祥地之一，是中国历史文化名城。伏羲文化、大地湾文化、麦积山石窟文化、秦早期文化、三国文化积淀深厚，素有“陇上江南、羲皇故里”的美誉，现有各类不可移动文物点2155处。尤其以秦州区西关、伏羲庙、胡氏民居为代表的天水古城元明清古建筑群，被著名古建筑学家罗哲文先生称赞为“甘肃省唯一的、也是全国罕见的具有典型明代建筑风格的古民居建筑宅院群”，是古城天水的灵魂所在。在不断加强历史文化遗产保护的同时，天水古城各类古建筑保护仍然存在如古城保护的管理体制和监督机制的完善、文物保护和商业开发的平衡、部分建筑群规划保护和古城全域性保护的统一等问题。开展天水古城立法保护问题研究，以立法方式筑牢天水古城文化遗产的法律保护屏障，是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想、践行依法治国理念的具体行动，也是统筹实施古城保护开发、推动文化旅游融合发展的现实需求。
一、存在的主要问题和立法保护的必要性
(一)天水古城的概念和范围
天水古城是指明清以来形成的秦州五座东西相连的城池内及周边现存古建筑群落的统称。按照现存古建筑分布特点，狭义上的古城是指以伏羲城和西关城为主，包括伏羲庙、西关古城一二期、玉泉观、山陕会馆、胡氏民居、秦州文庙、陇南书院、后街子等历史文化街区。这些区域不仅承载着丰富的历史文化信息，而且是天水城市文化的重要组成部分。然而，随着城市化进程的加快，天水古城面临着诸多挑战，如何在保护与发展中找到平衡点，成为亟待解决的问题。
(二)管理体制和监督机制不完善
目前，天水古城的保护工作涉及多个部门，包括文化、旅游、建设、规划等，各部门之间缺乏有效的协调机制，导致保护措施难以落实到位。此外，监督机制的缺失使得一些违法违规行为得不到及时制止，对古城造成了不可逆转的损害。例如，在一些历史文化街区，未经审批擅自改建、扩建的现象时有发生，严重影响了古城的历史风貌。因此，建立一个统一高效的管理体制和严格的监督机制，对于天水古城的保护至关重要。
(三)文物保护与商业开发之间的矛盾
天水古城不仅是历史文化的载体，也是现代旅游的重要资源。在商业开发的过程中，如何处理好文物保护与经济效益的关系，是一大难题。一方面，过度的商业化可能导致历史文化遗产的破坏，丧失其原有的文化价值；另一方面，合理的商业开发可以为古城保护提供必要的资金支持，促进当地经济的发展。如何在两者之间找到一个平衡点，既保证文物的安全，又能够实现可持续发展，需要通过立法来明确各方的权利和义务，确保开发活动在法律框架内进行。
(四)部分建筑群规划保护与古城全域性保护的脱节
目前，天水古城的保护多集中在某些特定的建筑群或历史文化街区，而对整个古城的保护缺乏系统性的规划。这种局部保护虽然取得了一定成效，但难以从根本上解决古城保护面临的问题。例如，一些不在重点保护区内的古建筑因缺乏有效保护而逐渐损毁，影响了古城的整体风貌。因此，需要从全局出发，制定一套全面的保护规划，涵盖古城的所有区域，确保每一处文化遗产都能得到有效保护。
二、立法保护的必要性和可行性
(一)立法保护的必要性
强化法律保障：通过立法明确天水古城保护的基本原则、目标和措施，为保护工作提供坚实的法律基础。当前，尽管已有《中华人民共和国文物保护法》等相关法律法规，但在具体操作中仍存在不少空白和模糊地带，需要通过地方立法予以补充和完善。
2. 提升保护意识：立法保护可以增强社会各界对天水古城保护的认识和支持，形成良好的社会氛围。通过法律的宣传和教育，提高市民的文化遗产保护意识，激发社会各界参与保护的热情，共同维护古城的历史风貌。
3. 规范管理行为：立法可以为相关部门提供明确的职责分工和操作指南，避免因职责不清导致的推诿扯皮现象。同时，通过严格的法律责任设定，对违法行为进行严厉打击，确保各项保护措施落到实处。
4. 促进可持续发展：立法保护不仅可以有效防止对天水古城的破坏，还可以通过合理利用文化遗产，促进当地经济社会的可持续发展。例如，通过立法鼓励和支持文化遗产的合理利用，发展文化旅游产业，增加就业机会，提高居民收入，实现经济效益和社会效益的双赢。
(二)立法保护的可行性
政策支持：近年来，国家高度重视历史文化遗产的保护工作，出台了一系列政策措施，为地方立法提供了有力的支持。例如，《关于加强文物保护利用改革的若干意见》明确提出要加强文物保护利用的法治保障，为天水古城立法保护创造了良好的外部环境。
2. 实践经验：国内外许多城市在历史文化遗产保护方面积累了丰富的经验，可供天水借鉴。例如，北京市通过《北京历史文化名城保护条例》对故宫、颐和园等历史文化名胜进行了有效保护，取得了显著成效。这些成功案例为天水古城立法保护提供了有益的参考。
3. 技术支撑：随着科技的发展，现代信息技术在文化遗产保护中的应用越来越广泛。例如，利用遥感技术、三维扫描技术等手段，可以对天水古城进行全面、系统的监测和评估，为立法保护提供科学依据。同时，通过大数据分析，可以预测和防范潜在的风险，提高保护工作的精准性和有效性。
4. 社会共识：近年来，随着人们生活水平的提高和文化素养的提升，越来越多的人开始关注历史文化遗产的保护。社会各界普遍认识到，天水古城不仅是天水人民的宝贵财富，也是全人类的共同遗产，保护好这一文化遗产，是每一个公民的责任和义务。这种广泛的社会共识为立法保护奠定了坚实的基础。
三、立法保护的主要内容和建议
(一)明确保护对象和范围
保护对象：立法应明确天水古城保护的对象，包括但不限于古建筑、古遗址、古墓葬、古树名木、非物质文化遗产等。对于不同类型的保护对象，应制定相应的保护标准和措施，确保每一种文化遗产都能得到妥善保护。
2. 保护范围：根据天水古城的实际情况，划定具体的保护范围，包括核心保护区、建设控制区和环境协调区等。核心保护区应严格限制一切可能对古建筑造成损害的活动，建设控制区应加强对新建、改建、扩建项目的管控，环境协调区应注重景观环境的保护，确保古城的整体风貌不受破坏。
(二)完善管理体制和监督机制
管理体制：建议成立天水古城保护委员会，由市政府领导担任主任，相关部门负责人参加，负责统筹协调古城保护工作。委员会下设办公室，负责日常管理和具体事务的执行。通过建立统一高效的管理体制，确保各项保护措施能够顺利实施。
2. 监督机制：建立多层次、多渠道的监督体系，包括政府部门的监督检查、社会公众的监督举报、第三方机构的专业评估等。对于违反保护规定的行为，应依法依规进行查处，确保法律法规的有效执行。同时，定期向社会公布保护工作进展情况，接受社会监督，提高透明度和公信力。
(三)平衡文物保护与经济发展
合理利用：鼓励和支持对天水古城的文化遗产进行合理利用，发展文化旅游产业。例如，可以通过举办文化节庆活动、开发特色旅游产品等方式，吸引游客前来参观游览，增加旅游收入。同时，加强对旅游市场的监管，防止过度商业化对文化遗产造成损害。
2. 社区参与：倡导社区居民参与古城保护工作，发挥他们的主体作用。通过组织志愿者队伍、开展教育培训等方式，提高居民的保护意识和能力。同时，鼓励居民参与文化遗产的传承和发展，让古城保护成为全民的共同事业。
(四)加强科学研究和技术支持
科学研究：加大对天水古城历史文化的科学研究力度，深入挖掘其内涵和价值。通过考古调查、文献研究、口述历史等方式，全面了解古城的历史沿革、文化特色和社会功能，为保护工作提供科学依据。
2. 技术支持：充分利用现代信息技术，提高天水古城保护的科技含量。例如，建立天水古城数字档案馆，对所有文化遗产进行数字化记录和管理；利用遥感技术、无人机航拍等手段，对古城进行全面监测；引入智能安防系统，提高安全防护水平。通过科技手段的应用，提高保护工作的效率和质量。
(五)加大宣传和教育力度
宣传教育：通过多种渠道和形式，广泛宣传天水古城的历史文化和保护意义。例如，制作专题纪录片、出版科普读物、举办展览讲座等，普及文化遗产保护知识，提高公众的保护意识。在学校开设相关课程，培养青少年的文化自信和责任感。
2. 国际交流：加强与国内外其他历史文化名城的交流合作，学习借鉴先进的保护理念和技术。通过参加国际会议、举办学术论坛等方式，展示天水古城的魅力，提升其国际影响力。同时，邀请外国专家和学者来天水考察指导，共同探讨古城保护的新思路和新方法。
四、结论
天水古城作为中华民族的重要文化遗产，承载着丰富的历史信息和文化价值。面对保护工作中存在的种种问题，通过立法保护是解决问题的有效途径。立法保护不仅可以为天水古城的保护工作提供坚实的法律保障，还可以提升全社会的保护意识，促进古城的可持续发展。因此，建议尽快启动天水古城立法保护工作，制定一部符合天水实际、具有可操作性的保护条例，为天水古城的保护和发展提供有力的法律支撑。同时，希望各级政府和社会各界共同努力，形成合力，共同守护好这份珍贵的文化遗产，为子孙后代留下一份宝贵的精神财富。
