乡镇人大的现实法制背景
《宪法》确定了镇人大的法律地位；《代表法》明确了镇人大的权利与义务；《地方组织法》规定了镇人大的人事选举程序；《选举法》细化了镇人大代表的产生方式方法；《辽宁省乡镇人民代表大会工作条例》对以上法律从镇人民代表大会、镇人民代表大会主席团、镇人大代表三个方面做了综合性规定；最值得关注的是《中华人民共和国村民委员会选举法》第三章第17条规定，对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的行为，村民有权向乡、镇的人民代表大会举报，由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理。同时，《辽宁省村民委员会选举办法》第七章第41条还规定了“村民对选举程序或者选举结果有异议的，可以向乡人民代表大会提出书面申诉，乡人民代表大会应当调查核实，并在接到申诉后的30日内作出书面处理决定”。从以上法律法规看，乡镇人大似乎法律框架完整、有权有位，其实不然，关于乡镇人大的法律空白点太多，乡镇人大工作操作艰难。
乡镇人大工作“难做”的主要表现
（一）乡镇人大制度设计被边缘化
乡镇人代会程序基本照搬县级人代会程序
（1）镇人代会的预备会议法律没有明确规定
1986年的地方组织法明确规定，县级以上的地方各级人代会每次会议需要举行预备会议，选举本次会议的主席团、秘书长、通过本次会议的议程和其他准备事项的决定；预备会议由本级人大常委会主持。然而，关于乡镇人代会是否需要举行预备会议，地方组织法在1986年、1995年、20xx年、20xx年的四次修改中均没有作出明确规定。虽然法律上对于乡镇人大每次会议是否同样需要举行预备会议，为正式会议的召开做好准备工作，没有明确的规定，但在实际操作中，许多乡镇人代会为了确保会议的顺利进行，通常会参照县级人代会的程序，自行组织预备会议。这种做法虽然在一定程度上保障了会议的有序进行，但也暴露出乡镇人大在制度设计上的不足。
首先，缺乏明确的法律规定使得乡镇人代会在组织预备会议时缺乏法律依据，容易引发争议。例如，有些乡镇认为预备会议是不必要的，而另一些乡镇则认为这是确保会议顺利进行的重要步骤。这种差异导致了乡镇人代会在组织会议时的混乱，影响了会议的权威性和严肃性。其次，由于缺乏统一的指导，各乡镇在组织预备会议时的做法各异，缺乏规范性，容易造成资源浪费和效率低下。此外，预备会议的主持人、议程设置等关键环节也缺乏统一的标准，使得乡镇人代会在实际操作中面临诸多困难。
（2）乡镇人代会的会议频次和时间安排缺乏明确规定
根据《地方组织法》的规定，县级以上的地方各级人民代表大会每年至少举行一次会议。然而，对于乡镇人代会的会议频次和时间安排，法律并没有明确的规定。这导致了乡镇人代会在实际操作中存在较大的随意性。一些乡镇可能因为工作繁忙或其他原因，长时间不召开人代会，导致人大代表的监督职能无法得到有效发挥。另一些乡镇则可能频繁召开人代会，增加了会议成本和行政负担。这种缺乏规范性的状况不仅影响了乡镇人大的工作效率，也削弱了其在基层治理中的作用。
2. 乡镇人大常委会的设立问题
《地方组织法》明确规定，县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会，但对乡镇人大的常委会设立问题却没有作出明确规定。这一空白点使得乡镇人大在日常工作中缺乏一个常设机构来协调和处理各项事务。相比之下，县级以上的人大常委会可以在闭会期间继续履行职责，确保人大工作的连续性和稳定性。而乡镇人大由于没有常委会，往往只能依靠临时成立的工作小组或专门委员会来处理日常工作，这种方式不仅效率低下，也难以保证工作的连续性和专业性。
此外，乡镇人大没有常委会也影响了其在监督政府工作、审查预算等方面的能力。县级以上的人大常委会可以通过定期听取政府工作报告、审议预算等方式，对政府工作进行有效的监督和指导。而乡镇人大由于缺乏常委会，很难在闭会期间对政府工作进行持续的监督，导致政府工作中的问题难以及时发现和纠正。这不仅影响了乡镇人大的履职能力，也削弱了其在基层治理中的作用。
3. 乡镇人大代表的履职保障不足
尽管《代表法》对人大代表的权利和义务作了明确规定，但在实际操作中，乡镇人大代表的履职保障仍然存在诸多问题。首先，乡镇人大代表的培训和学习机会较少。许多乡镇由于经费紧张或重视程度不够，很少组织人大代表进行系统的培训和学习。这导致部分人大代表对法律法规和人大工作的了解不够深入，影响了其履职能力。其次，乡镇人大代表的履职时间和条件保障不足。许多乡镇人大代表都是兼职的，他们在完成本职工作的同时，还要承担人大代表的职责，时间和精力有限。此外，乡镇人大代表的办公条件和工作环境也相对较差，缺乏必要的办公设备和资料支持，影响了其履职效果。
4. 乡镇人大的信息化建设滞后
随着信息技术的发展，信息化建设已成为提升人大工作效率的重要手段。然而，许多乡镇在信息化建设方面进展缓慢，甚至存在空白。一方面，乡镇人大缺乏信息化平台，无法实现信息的快速传递和共享。这导致了信息传递不畅，影响了人大代表之间的沟通和协作。另一方面，乡镇人大代表的信息化素养普遍不高，缺乏使用信息化工具的能力。这不仅影响了乡镇人大的工作效率，也限制了其在现代社会治理中的作用。
三、乡镇人大工作“难做”的深层次原因
（一）法律制度的不完善
乡镇人大工作之所以“难做”，首要原因是相关法律制度的不完善。如前所述，乡镇人代会的预备会议、会议频次、常委会设立等问题在法律上都没有明确的规定，这导致了乡镇人大在实际操作中缺乏法律依据，容易引发争议和混乱。此外，乡镇人大代表的履职保障、信息化建设等方面也缺乏相应的法律规定，使得乡镇人大在这些方面的工作难以有效推进。
（二）认识和重视程度不足
除了法律制度的不完善外，认识和重视程度不足也是导致乡镇人大工作“难做”的重要原因。一些地方政府和领导干部对乡镇人大的重要性认识不足，将其视为可有可无的机构，忽视了其在基层治理中的重要作用。这种认识偏差导致了乡镇人大在人员配备、经费保障、培训学习等方面得不到足够的支持，影响了其履职能力。此外，一些乡镇人大代表自身对人大工作的认识也不够深入，缺乏履职的积极性和主动性，进一步加剧了乡镇人大工作的难度。
（三）工作机制不健全
乡镇人大工作机制的不健全也是其工作“难做”的一个重要原因。由于缺乏统一的指导和规范，各乡镇在组织人代会、开展监督工作等方面的做法各异，缺乏标准化和规范化。这不仅影响了乡镇人大的工作效率，也削弱了其在基层治理中的权威性和影响力。此外，乡镇人大与其他部门之间的协调机制也不健全，缺乏有效的沟通和合作，导致了一些问题难以得到及时解决。
四、改进乡镇人大工作的对策建议
（一）完善相关法律制度
要解决乡镇人大工作“难做”的问题，首先需要完善相关法律制度。一是明确乡镇人代会的预备会议、会议频次等具体规定，为乡镇人大工作的开展提供法律依据。二是增设乡镇人大常委会，确保乡镇人大在闭会期间能够继续履行职责，提高其工作效率和履职能力。三是加强对乡镇人大代表的履职保障，制定具体的培训计划和学习制度，提高人大代表的综合素质和履职能力。四是推动乡镇人大的信息化建设，建立信息化平台，提升信息传递和共享的效率。
（二）提高认识和重视程度
要改善乡镇人大工作的现状，还需要提高各级政府和领导干部的认识和重视程度。一是加强宣传和教育，提高全社会对乡镇人大重要性的认识，营造良好的舆论氛围。二是加大对乡镇人大的支持力度，确保其在人员配备、经费保障、培训学习等方面得到充分的保障。三是加强对乡镇人大代表的培训和学习，提高其履职的积极性和主动性，增强其责任感和使命感。
（三）健全工作机制
要提高乡镇人大的工作效率和履职能力，还需要建立健全相关工作机制。一是制定统一的乡镇人代会组织规程，规范乡镇人代会的筹备、召开和闭会期间的工作流程。二是建立乡镇人大与其他部门之间的协调机制，加强沟通和合作，形成工作合力。三是完善乡镇人大的监督机制，加强对政府工作的监督和指导，确保政府工作的透明度和公信力。四是建立乡镇人大的考核评价机制，定期对乡镇人大的工作进行评估和考核，促进其不断改进和提升。
五、结语
总之，乡镇人大作为基层民主的重要组成部分，在推进基层治理现代化、维护社会稳定、促进经济发展等方面发挥着不可替代的作用。然而，由于法律制度的不完善、认识和重视程度不足、工作机制不健全等原因，乡镇人大工作面临着诸多挑战。因此，我们必须从法律制度、认识和重视程度、工作机制等多个方面入手，采取切实有效的措施，不断提高乡镇人大的工作效率和履职能力，使其在基层治理中发挥更大的作用。只有这样，才能更好地贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，推进全面依法治国，实现国家治理体系和治理能力现代化。
