抽象行政行为，是相对于具体行政行为的一个学术概念。带有普遍性的观点认为，抽象行政行为是指行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为，其范围包括行政立法行为和其他一般规范性文件的行为，具体是指制定行政法规、规章以及其他具有普遍约束力的决定、命令的行为。这一行政行为相对于行政机关针对某特定对象采取的行为，具有对象非特定性、效力的未来性和规范的反复适用性三个特征，因此被称为抽象行政行为。
一、目前我国对抽象行政行为监督的途径及存在的问题
1990年10月1日实施的我国行政诉讼法第12条第2款规定，对于因行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令而提起的诉讼，人民法院不予受理。1999年4月29日通过的我国《行政复议法》第7条就纳入行政复议申请范围的抽象行政行为的范围和方法作出了规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：(一)国务院部门的规定；(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；(三)乡、镇人民政府的规定。前款所列不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”由此可见我国行政诉讼法和行政复议法均将部分抽象行政行为排除在诉讼和复议的受案范围之外，因此对部分抽象行政行为的监督主要依赖于权力机关监督和行政机关的自身监督两种方式。
（一）人大和上级行政机关的监督
从宪法、组织法的规定来看，首先，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；其次，县以上地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；再次，国务院有权改变或者撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令、指示和决定、规章；最后，县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定、命令。这些规定为人大和上级行政机关对抽象行政行为的监督提供了明确的法律依据。然而，实践中这种监督机制存在一些问题。一方面，由于监督主体与被监督对象之间存在利益关联，监督效果往往难以达到预期。例如，地方人大常委会在监督本级政府的抽象行政行为时，可能受到地方政府的影响，导致监督力度不够。另一方面，监督程序复杂，耗时较长，难以及时纠正违法或不当的抽象行政行为。此外，监督信息的公开透明度不高，公众参与度较低，也影响了监督的效果。
（二）司法监督
虽然行政诉讼法和行政复议法将部分抽象行政行为排除在诉讼和复议的受案范围之外，但司法机关在某些情况下仍能对抽象行政行为进行间接监督。例如，当具体行政行为依据的抽象行政行为违法时，法院在审理具体行政行为案件时，可以对作为依据的抽象行政行为进行合法性审查。如果发现该抽象行政行为违法，法院可以在判决书中指出，并建议有关机关予以纠正。然而，这种间接监督的方式存在明显的局限性。首先，法院只能在审理具体行政行为案件时附带审查抽象行政行为，无法主动启动审查程序。其次，法院的建议并不具有强制执行力，有关机关是否采纳取决于其自身的判断。因此，司法监督在实际操作中往往显得乏力。
（三）社会监督
随着法治建设的不断推进，社会监督在抽象行政行为的监督中发挥着越来越重要的作用。公民、法人和其他社会组织可以通过信访、举报、媒体曝光等方式，对抽象行政行为的合法性、合理性提出质疑。特别是互联网的普及，使得信息传播更加迅速广泛，社会舆论对抽象行政行为的监督作用日益凸显。然而，社会监督也存在一些问题。首先，社会监督缺乏法律保障，相关制度建设滞后。例如，公民在提出质疑时，往往面临程序复杂、反馈不及时等问题。其次，社会监督的信息来源多样，但真实性、权威性难以保证，容易引发误解和混乱。最后，社会监督的效果取决于被监督对象的态度和行动，缺乏有效的制约机制。
二、完善我国抽象行政行为监督机制的建议
（一）加强人大监督
一是完善人大监督的相关法律法规，明确监督程序和标准，提高监督的可操作性和实效性。二是加强人大监督机构的建设，提高监督人员的专业素质和业务能力，确保监督工作的科学性和权威性。三是建立健全人大监督的信息公开机制，增强监督的透明度，提高公众参与度。四是加强对地方人大常委会的指导和支持，提升其监督能力和水平，形成上下联动的监督网络。
（二）强化司法监督
一是修改行政诉讼法和行政复议法，扩大司法机关对抽象行政行为的监督范围，赋予法院更多的审查权限。二是建立专门的抽象行政行为审查机构，负责对抽象行政行为的合法性进行独立审查，提供专业意见。三是完善司法建议制度，增强法院建议的法律效力，确保有关机关能够及时纠正违法或不当的抽象行政行为。四是加强法官培训，提高其对抽象行政行为审查的专业能力，确保司法监督的质量和效果。
（三）优化社会监督
一是建立健全社会监督的法律制度，明确公民、法人和其他社会组织的监督权利和义务，保障其合法权益。二是畅通社会监督渠道，简化监督程序，提高监督效率，确保公民能够方便快捷地提出质疑和建议。三是加强社会监督信息的审核和管理，确保信息的真实性和权威性，避免误导和混乱。四是建立社会监督反馈机制，及时回应公民的合理诉求，增强社会监督的公信力。
（四）推动行政机关自我监督
一是加强行政机关内部监督机制建设，建立健全内部审计、监察等制度，确保行政机关依法行政。二是推行行政决策公开透明，接受社会监督，增强行政行为的公信力。三是加强行政执法人员的教育培训，提高其法律意识和执法水平，减少违法或不当的抽象行政行为。四是建立健全责任追究机制，对违法或不当的抽象行政行为责任人进行严肃处理，形成有效的震慑作用。
三、结语
抽象行政行为作为行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为，对维护社会秩序、促进经济社会发展具有重要意义。然而，由于其对象非特定性、效力的未来性和规范的反复适用性，抽象行政行为的监督难度较大，需要综合运用人大监督、司法监督、社会监督和行政机关自我监督等多种方式，形成多层次、多维度的监督体系。只有这样，才能确保抽象行政行为的合法性、合理性，维护公民、法人和其他社会组织的合法权益，推进法治政府建设，实现国家治理体系和治理能力现代化的目标。
在新的历史时期，我们要深入学习了习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持全面依法治国的基本方略，不断完善抽象行政行为的监督机制，为建设社会主义法治国家作出新的更大贡献。
